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小川谈金改

日期:2013-12-17 16:39:08

临近年终,各项金融改革措施加速出台。

人民币汇率自2005年7月21日重启改革以来,至今对美元名义汇率已累积升值34%,渐近均衡,近期,央行高层不断表态,未来将退出常态式的外汇市场干预;作为银行业退出机制重要组成部分的存款保险也将于近期出台……

在十八届三中全会后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中,有关金融改革的文字言简意赅,在不足400字的三段话中,涵盖了改革的重大方略,也为人们带来了诸多猜想。

12月6日上午10点,在中国人民银行大楼九层会议室,中国人民银行行长周小川接受了《财经》记者专访,在两个小时的交流中,他详细阐述了《决定》所将开启的金融改革方向和攻坚重点,并回答了诸多市场疑问。

在周小川看来,达成 “市场在资源配置中起决定性作用”的目的,落实在金融领域,须在三个范畴进行改革:首先是金融市场准入的对内对外平等开放,以实现充分竞争;其次是金融要素价格的市场化定价,以实现资源的优化配置;三是强调市场主体的作用,落实企业自主权及个人的自由选择权利,强化市场主体的作用。

这三方面的改革相辅相成,彼此关联。“只有准入放宽以后,市场竞争才会充分,然后才能形成合理的价格;价格理顺后,才能体现资源配置优化。”

周小川解释道,“而企业和消费者有了自主权,才能在市场中充分发挥作用,所谓的市场定价,其实就是市场主体之间的相互作用。”

在具体改革举措上,民营银行的设立,以及上海自由贸易试验区的准入前国民待遇、负面清单管理等措施属于准入层面的改革;两率的市场化改革则属于要素价格改革;而企业改革和个人消费、投资的自主权,则属于市场主体领域的改革。

相对于其他改革,利率市场化改革关乎全局,背负着“金融稳定”的重大责任,甚至被银行业看作是一场生死之战。而自1996年银行间同业拆借利率放开以来,经历了17年的渐进式改革后,当前利率管制仅存款利率上限一道藩篱。

而近些年,风起云涌的银行理财产品早已在很大程度上取存款而代之,实现了存款利率管制的突破。并行于金融市场上多年的利率双轨,将在新的改革攻坚中迎来最终的并轨。

在周小川看来,当前中国正处于推进这一金融改革的良好时期。

“从人民银行角度来讲,除了在所谓的危机阶段和危机恢复阶段会有维护金融稳定的考虑,在正常阶段,我们希望通过竞争,促使金融机构为全社会提供更好的金融服务。我们也特别强调金融业主是为实体经济服务,不要搞自我发财之类的东西。”

周小川说,当下的中国经济正处于“比较正常”的阶段。但他也强调,推进软约束主体的改革,是利率市场化改革的必要配套工作。

65岁的周小川在央行行长的任上已是第11个年头,若从任职中国银行(2.72, -0.04,-1.45%)算起,他已在金融领域耕耘了20多年。

从金融实务到金融监管,周小川见证、参与并推动了中国金融体制的市场化改革,在公众眼中,他是真正能领会金融市场运行机制的中国财经界领导人之一。今年3月,周小川连任央行行长的消息一出,便被普遍解读为,中国坚定推进金融市场化改革的信号。

金改的三个核心范畴

《财经》:党的十八届三中全会提出市场要在资源配置中起决定性作用,这个目标具体到金融领域,会通过哪些改革去实现?

周小川:这次《决定》中提出,市场在资源配置中起决定性作用,相对于以往对市场作用的提法,迈上一个大台阶。

落实到金融领域,主要包括三个范畴的改革:一是准入开放,包括对民营经济开放、对外开放,提法是“坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济的各种形式不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域”。在对外开放上,突出特点是按照准入前国民待遇和负面清单的新规则在上海自由贸易试验区进行改革。

二是生产要素价格改革。就金融来说,资源配置主要是通过资金价格来实现优化,这体现在《决定》中提出,完善人民币汇率市场化形成机制,加快推进利率市场化,健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。

三是强调市场主体的作用。市场主体的自主性,始终是市场化改革的重要内容。这次在《决定》中有关“加快完善现代市场体系”的部分被提及,继续明确要落实企业自主权,同时又提出了消费者的主权,并指出要在这个市场体系中,“形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”。

在对外开放政策方面,还提出了要“确立企业和个人对外投资主体地位,提出了允许以创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等”。这里面隐含了个人境外投资,如QDII等。

《财经》:三方面的改革如何协同推进才能发挥市场在资源配置中的决定性作用?

周小川:三方面的改革是相辅相成,彼此关联的。对于市场在资源配置中的作用,在过去的改革进程中,一直有人质疑,为什么说市场就能优化资源配置?

现实生活中人们会看到,计划有计划的缺陷,市场有市场的缺陷。市场的缺陷有些时候是由于市场竞争程度不够,而这种竞争不充分肯定与准入有关,所以准入方面的改革是发挥市场作用的重要方面。

只有准入放宽以后,市场竞争才能更加充分,然后才能形成合理的价格,否则有时候价格也会扭曲。

另外,企业有了自主权才能在市场中发挥作用,所谓的市场定价,其实就是市场主体之间的相互作用。而价格理顺以后,才能体现资源配置优化。这些方面相互关联,只有协同推进,才能真正做到“市场在资源配置中起决定性作用”。

相对以往,改革在这几个方面都有明显深化。金融是个比较敏感的部门,能不能在金融领域落实这三个方面很重要。

金融业准入开放

《财经》:自从决策层释放出民营资本准入设立中小型银行的信号后,地方民营资本热情高涨,但银行业毕竟是特殊行业,如何在放宽准入的同时,兼顾银行业的风险防范?

周小川:竞争性行业的进入大多比较自由,这样可以实现公平和充分竞争,当然,不少行业对人才、管理者都有技能上的要求。绝大多数行业杠杆率不是很高,对资本施加外部监管的要求并非那么重要,所以工商登记改革中要把实缴资本改成认缴资本。

应该说,多数行业是符合自由进入规则的。从全球实践看,金融业也是竞争性服务业,不需要垄断经营,也不需要对投资者的身份来源有过多的限制。

但金融业确有其特殊性,尤其是商业银行业。其敏感性在于杠杆率高,比如旧版巴塞尔协议,规定是8%的资本充足率,换算成杠杆率就是12.5倍。但在实际运行中,资本充足率是按加权风险资产计算的,在计算的时候有很多资产的权数低于1,比如0.5、0.2,因此,银行真正的杠杆率不止12.5倍。

而大多数其他行业的资产负债率低于60%-70%,实际上就是2倍左右的杠杆率。与银行业相比,非银行类金融机构(如证券公司、信托公司等)的杠杆率往往并不过高,因此在准入与退出方面已较宽松。

为应对高杠杆带来的风险,需要有些特殊的管理,一是强化资本管理,强调资本一定要能吸收风险,资本一定要是实的。同时银行在会计、贷款分类上凡是涉及可能出风险的内容,一定要账目清晰。二是要防止关联交易。三是对于出了问题的机构,破产退出一定要有序,所以要建立存款保险机制。

目前,有些人对开办银行热情很高,但实际上真正投资银行业也不见得那么好赚钱。首先,开办银行不准替自己办事,也就是禁止关联交易。

其次,银行业的周期性比较强,好的时候都挺好,一旦出现问题,比如遇到金融危机,银行亏起来也很厉害,大窟窿很难填补。另外,银行是一个技能相当高的行业,想经营好并不容易。

《财经》:中国银行业的资本引进,此前曾经历了一轮对外资的开放,此次对国内民营资本开放有着怎样的特殊含义?对于进入的民营资本会有怎样的要求?

周小川:我不想过于强调资本本身会由于来源不同而有什么特殊性。

我们曾有过这样的经验:上一轮改革过程中,在几家大型商业银行改革上市、吸引战略投资者时,一些人希望引入的资本能带来技能,所以主张进来的资本都必须是办银行的,但到后来RBS、UBS、美洲银行这些银行反而退得特别早。

这是为什么?

其实商业银行的长处在于做中介,并不希望自己做投资,因为做投资就要占用资本,而且周期一旦不好的话,资本出现短缺,就必须抽回投资,否则“家里”的事就解决不了。

人们最开始不太欢迎投行、淡马锡或者是其他的基金类投资,认为他们不懂银行,不能帮我们什么,但是实际上,资本只要用得好,什么东西都可以买、可以组织。比如,淡马锡引进了一些对几大银行很有益处的咨询项目,帮助这些银行引进了管理技能、完善了内部制度。

所以,对于资本的引进,不一定强调这个资本是擅长银行、能直接给银行带来好处的资本,但是确实第一必须要守规矩,第二不要心里打歪主意,第三不要有太多的幻想,要冷静看待对银行的投资。

《财经》:退出机制的健全是准入开放的前提,目前存款保险制度将出台,其对于金融企业的破产退出机制将带来怎样的推进作用?

周小川:存款保险制度酝酿了很长时间。2007年中央金融工作会议就决定要建立存款保险制度,但是当快要正式出台的时候赶上了全球金融危机,为应对金融危机,决策层的工作重点发生了转移。

退出机制的建立是一个健康健全的金融体系所必须的,但过去我们陷入了一个 “死锁”:几个方面互相牵制,如果我们不找到一个突破点,谁都不能往前走。

具体说来,过去金融机构关闭破产也发生过,比如海发银行、广东国际信托等,但在清盘过程中有这样一个问题:法院觉得金融机构破产涉及众多存款人利益,在没有存款保险制度的前提下,如法院裁定宣布破产,大批存款人很可能找法院要求补偿利益。

因此,法院要求前置程序,在破产前,要人民银行先将存款人的诉求解决好,否则不受理,一个依据是,《破产法》中提到,对存款类金融机构的破产另行制定条例。

《破产法》曾经搞了两轮,一轮是改革早期,上世纪80年代末,另一次是在2006年。《破产法》是否适用于金融企业?我认为是适用的,但由于金融机构的关闭破产涉及存款人利益保护、补偿等特殊问题,《破产法》留了一句,对金融企业破产另行制定条例。在存款保险制度尚未建立的情况下,条例的制定就可能会以尚无存款保险制度为前提。

这几件事纠缠在一起,形成了某种僵局。现在,如果明确要建立起存款保险机制,那么存款类金融机构破产条例就可以按照有存款保险机制的前提来设计,法院则需要先受理破产申请,在法院判定后,存款保险机制才能够进行赔付。总之,上述环节需要破解并理顺关系。

如果赔付问题解决了,对准入的过度担心就会明显减轻,对竞争的担心也解除了。另外从全球金融实践来看,监管不可能百分之百做到事前防范,但只要社会能够通过某种制度“托底”,其他方面胆子也就会更大一些。

《财经》:近年来,互联网金融发展势头猛烈,其带有明显的草根精神,覆盖了传统金融业未能提供服务的客户群体的同时,其身份定位以及监管政策尚有许多需要明确的地方。您如何看待互联网金融所带来的革新及挑战?如何把握好鼓励创新与风险防范的平衡?

周小川:科技创新是经济增长的动力,对于科技的发展首先要有热情。新事物刚出现时不一定能弄得很清楚,也不知道它动态发展的下一步,所以先要尽量采取相对友好的态度,给他们一定的空间。有些事情可能一开始会有些不符合常规,但如果量还很小,监管机构可以给它提示,不一定马上禁止。

第二,在现有规则情况下,会出现两种情况:一方面,金融机构利用互联网、手机、科技做业务,多数情况下可能只要对现有规则做小量修改,他们就可以进行业务拓展。

另一方面,过去没有金融牌照的企业,要借助互联网新技术做原本需要金融牌照的业务,还是应想办法研究这些新生业务模式以便给它们某种牌照和一定的空间。这就需要在准入方面进行研究,以适应科技的发展。

也会有经营失败的情况,对此,要防范经营失败时的社会效应。比如人民银行就给第三方支付发了牌照,关键的一条是要求不能把客户的支付资金给“吃掉”,而且不能在经营失败的时候才发现。所以,央行要求支付资金一定要在银行开专户进行托管。

互联网金融的快速发展对监管部门提出了动态的、不断学习的压力,但其中的绝大多数可以用现有的规章条例法规覆盖。

目前,基于新科技的金融服务是大有潜力的,特别是在普惠金融领域。从国际经验看,对许多农村、边远地区和贫困地区,可通过大量使用手机去普及基本金融服务,中国目前也开始这样做,但下手还是晚了点。

资金要素价格市场化

《财经》:在要素价格改革领域,金融方面最受关注的是利率和汇率的形成机制改革,在利率市场化上,市场普遍认为只剩下放开存款利率上限这最后一步,您认为利率市场化改革已经进展到了哪一步?

周小川:确实,绝大多数的资金价格都已经市场化了。现在,股票、债券、商业票据、中期票据、银行间拆借、贷款的价格等都已放开了,最后确实只剩下若干期限的存款上限,如果说放开了以后,资金价格基本就是由市场决定了。

《财经》:您对于利率市场化后的均衡利率走势如何判断?

周小川:未来资金价格的平衡点是由总供给、总需求决定,而中国目前相对来说资金的总需求偏大,发展的积极性很强。在这种情况下,资金价格的均衡点就会偏高,这是中国经济的特点。

《财经》:对于利率市场化,居民、企业、金融机构都有各自不同的预期,不同行业部门也有自己的利益考虑。在当前央行货币政策中性偏紧的情况下,市场利率走高的趋势明显,有人担心,在央行当前价格调控优先的思路下,实体企业会因此承受较高的资金价格,这是否是利率市场化当前所要经历的阵痛?您对此怎么看?

周小川:对于这个事情是有不同看法,我觉得首先是一个利弊比较的问题。怎样理解市场在资源配置中起决定性作用。由市场配置资金是不是更有效率?首先是这样一个问题。

改革有一个过程,到了这个阶段,应该通过利率市场化把可用的资金都运用到最应该用的地方,同时也是对国民经济最有好处的地方,而放弃掉一部分比较差的选择,这就是资源配置优化,但这个概念有点抽象。

如果进一步分析,首先要明确,优化的目标函数是什么?否则对个人和单位来讲,可能出现对你优化了,对我没有优化的情况。工业部门有工业部门的想法,农业部门有农业部门的想法,必须有一个全局的优化目标。

优化配置是对整个经济、全体人民的好处。资金资源是更有弹性,但仍是一种有限资源,如果资金资源无限就容易弄出通货膨胀和资产泡沫。所以说资源配置优化的好处稍微抽象一点,但做出这种利弊比较非常重要。

对于储蓄者来讲,往往希望存款回报更高一些;对企业来讲,希望能够通过竞争,使得贷款利率低一些,也使银行获得的利差减少一些,这意味着银行多让利一些给实体经济,这样就皆大欢喜了。

但是深入分析,又发现可能不那么简单。在利率市场化的情况下,存款利率肯定会往上走,大家已经看明白了,因为目前给予银行上浮区间,银行已经都在用了。银行业金融机构发行了大量理财产品,其收益率明显高于同期存款利率。理财产品收益率不受管制,更多地是由市场供求决定的,因此也显示了这一趋势。

那么未来的利率走势是不是肯定向上呢?这还取决于通货膨胀,因为大家对于存款利率的衡量还要与物价指数做比较,不同时期物价指数不一样,贷款利率走势也可能有一些变化。

目前,贷款利率已全部放开,应该说大体反映了存款成本加风险溢价。从存款成本角度看,当前放开存款利率后,活期、定期存款利率会在一定程度上上升。风险溢价有其客观规律,对不同行业、不同地区怎么定价,对大、中、小不同类型的企业怎么定价,主要由商业银行基于历史数据的实际情况来确定,利率市场化不会明显改变全社会各类风险溢价的平均水平。

因此,综合考虑利率市场化后存款利率可能进一步上升、风险溢价基本不变的两方面因素,利率市场化进一步推进后,贷款利率很可能会跟着存款成本的增加也有所上升。当然,存、贷款利率的上升不一定同步,最后利差究竟会增大还是会缩小仍有不确定性,利差有可能会收窄,但收窄的幅度或许低于人们的预期。

这样就会有人想,既然利率市场化后,存款利率要上升,贷款利率弄不好也下不来,有些方面并没有获得预期的好处,为什么还推进改革呢?这意味着他只看到了利率市场化的缺点,或者说他没有把这个缺点与利率市场化的优点相比较而作出权衡。

利率市场化的优点是什么呢?是资源配置优化。这个优点也比较抽象,理解上又不一定能够落到具体某个市场主体的头上。所以,在这个时候决策者要有一个明确的关于经济体制的判断,才好下决心。

假如大家都认为利率市场化既对存款人有好处,对贷款企业也有好处,好处均沾,要是有那么多好处的话,这事早就干了,就不是深水区改革及其决策的问题了。

有人质疑金融界倾向于保护金融机构的盈利状况。从人民银行角度来讲,除了在所谓的危机阶段和危机恢复阶段会有维护金融稳定的考虑,在正常阶段,我们希望通过竞争,促使金融机构为全社会提供更好的金融服务。

我们也特别强调金融业主要是为实体经济服务,不要搞自我发财之类的东西。所以并不存在需要特别照顾金融机构及其盈利能力的这个动机。

《财经》:那么中国经济现在属于比较正常的阶段吗?

周小川:目前中国经济比较正常。亚洲金融风波是特殊阶段,那时候整个金融体系都没有理顺,财务状况极差。

在2008年国际金融危机爆发后,总体上中国应对得还不错,可以说2008年、2009年和2010年确有些特殊,但之后这些年来总体而言还是比较正常的,可以用“常态”条件去分析准入、竞争和是否需要保护等方面的问题。

《财经》:中国的改革是系统性体制转轨,改革对整体配套关系的要求比较高,那么,当前是否已经具备全面实现利率市场化的条件?为之还需要进行怎样的配套改革?

周小川:中国过去是低收入国家,同时中国从计划经济向市场经济转轨,我们存在一部分软约束市场主体。

所谓软约束就是借了钱没想还,或者说借钱是我的事,还钱是后面人的事。这里面有两种表现,一种是利用行政权力借到钱,另一种是借钱不怕贵,其实都是不想还钱。

这就产生了挤出效应,导致剩下的资金量变小,价格平衡点会更高。所以我们说,利率市场化改革的直接前提还是要强调减少软约束的行为和实体,否则是平衡不下来的。

而软约束实体也是随着时间的推移变化的。上世纪八九十年代,说得比较多的是国有企业。但经历了这么多年的改革,国有企业大体上形成了自负盈亏、自担风险的机制,至少说相当程度上跟以前不一样了,改革是有成效的。目前,人们对软约束实体的看法主要聚焦在地方政府融资平台上。

软约束问题也不是单方面形成的,银行方面也存在问题。这就是说, “一个巴掌拍不响”,银行方面也有依赖性和误判。

上世纪八九十年代,银行以为国有企业怎么贷都没事,后来认识到国有企业是自担风险、自负盈亏的,说倒也照样可以倒。

但现在银行在认识地方政府融资平台方面,仍存在依赖性和误区。一些人认为,给地方政府融资平台放贷,出了问题肯定没事。这样就迎合了软约束主体,并导致了信贷资源的过多占用。此外,不排除银行工作人员有的时候也有私利。所以要从两方面改进,既从客户的角度限制软约束,也从银行角度限制内部迎合软约束的行为。

还要建立一种规则,防止部分机构在出现财务问题后,反而不惜成本地去吸收存款、进行各种债务融资。过去那些快要倒闭的证券公司,通常在最后倒台前的一年、半年时间里,不惜高利率发柜台债,以求救命。

有些银行在财务状况很差、面临破产的情况下,也会通过高利率争抢存款资金,以图暂时度过危机。对于这类金融机构,就必须提前进行业务限制。美国的存款保险改进法规定,如果金融机构资本金不足,就不允许再吸收存款,批发业务也不可以做。这就是说,在利率市场化过程中,必须把这一类特殊机构排除在竞争性定价的体系外。

上述这些利率市场化改革的配套工作必须认真做好,其中有些规则的建立和完善比较好做一些,而比较难办的是关于软约束实体的改革,这可能是个比较漫长的过程。对此,就会有人提出来,认为外部条件不够,现在还不能完全推进利率市场化。

但是,我们要认识到,改革有倒逼效应。有时候推进改革的各种因素,看起来往往都互为前提条件,如果总觉得某方面条件不具备,就总也不敢去推进,但要是在某方面做了突破,就可能会逼着相关方必须改革。

所以,要把这些因素放在一起进行利弊分析,我认为是利大于弊的。如果脱离了资源配置优化的考虑,有时候是想不明白的。

《财经》:目前,地方政府融资平台的软约束问题尚未解决,地方政府债务仍未化解,但未来的新型城镇化融资启动在即,在新的融资方案中,是否会对地方政府软约束问题有所防范?具体会是些什么措施?

周小川:这个问题实际上是快速城镇化过程中资金投入怎么解决、可不可以借钱的问题。

中国的城镇化属于快速城镇化发展,不借钱可能无法解决巨大的资金投入问题。这有点像个人住房抵押贷款,我现在的积蓄买不起房,但是我要工作一辈子,以后挣的钱会还得起,所以现在我可以申请住房按揭贷款。

城市建设也一样,城市发展起来了,会有更多的人口、更繁荣的商业,也就意味着未来有更多的、持续的现金流,就可以支持现在的借钱。简单地说,只要未来能还得上,现在就可以借钱。

如果可以借钱的话,就得给借款人开一个正门,就好像个人住房抵押贷款,把你个人资质、未来前途,都说清楚。

城镇化融资也一样,所谓有收入型的市政债就是当前的举债对应着某个项目,这个项目完成后,将改善城市基础设施,从而带来稳定的现金流收入,这种收入可能是使用者付费,也可能体现为政府的税收(如财产税),如果算一下账发现未来的收入能够用来还本付息,那么现在就可以发债。

正门开了,同时把一些实际上没有效益,或者未来不能产生足够收入流的项目暴露出来,并将其清理。

将来走“正门”会有一个正规方式,目前的做法比较乱。其中还有相当一部分是土地质押。对土地质押有两点说明:

首先,土地如果质押的话,它实际上隐含未来的土地价值,这某种程度上与财产税有关联,是对未来城镇化发展土地价值的估计。与此同时,清理地方政府融资平台时,还要注意对于地方政府质押的土地,类似于股票或债券质押融资,也要采取盯市原则(Mark to Market)。

如果地价变了,增值了没关系,而如见跌价了的话,就应该补充质押品。在实际清理过程中,很多已经达成了补充质押的协议。

这些内容需要保持连续性,否则就会出现金融风险。其中包括有一些地方政府承诺,比如说收费公路的费率实际上都是地方交通部门认可、出具文件的,这种承诺应该合理,同时也是必须坚持的,不能改。

如果改了的话,就会影响地方政府融资平台的责任,也会影响市场对其的信心。这次改革强调了各级政府对各自的债务负责,同时还提出打开正门这个融资渠道。

《财经》:央行一直在呼吁发展市政债,在未来的城镇化融资方案中,市政债是否会大面积铺开?

周小川:首先,用什么词是可以研究的,世界上也没有统一的标准,关键是抓住实质。

另外,市政债也连着财产税。这个内容是在预算法范畴,是需要立法者最后定,一个是用什么词,一个是允许不允许,允许怎么样做。如果你已经看到跳窗户、走后门很普遍了,最好还是开前门,这样好把窗户和后门给关上,从而更规范一些。

《财经》:未来几年是中国两率改革和资本项目开放的攻坚阶段,与此同时,境内人民币的利率将走高,而在未来四年到五年的时间里,美、欧等国家地区仍将维持低息环境,这是否会引发“热钱”侵袭的风险?您如何看待未来金融改革过程中的外部风险因素?

周小川:资本流动是比较复杂的。短期的资本似乎可以按照套利来计算,但实际上情况并不是这样简单。比如说日本零利率这么多年,又是自由可兑换,照那些理论去分析,日本的钱早跑光了,但实际上没有。日本国债那么大的量,利率很低甚至降到了零或接近零利率的水平,但90%以上还是日本人在买。

资本流动应该刨除发生金融危机的异常状况,因为在危机状况下,谁都可以采取特殊措施。常规条件下,发达国家利率很低,而中国利率高,会不会导致过度的资本流动?这跟进出口相似,有的国家货币贬值、有的国家货币升值,这种情况下我国出口市场份额是多了还是少了?

所以在考虑汇率和资本可兑换的时候,实际上也涉及这个问题——对于市场化的配置资源,我们为什么认为它能够做到优化?全局来讲,还是资源配置优化的问题。

另外,不能忽视的一条是,利率问题联着通货膨胀,通货膨胀联着实际有效汇率,人们往往说中国利率比较高,但世界上还有利率更高的国家,印度、俄罗斯的利率都比中国高,资金怎么不往这些国家去呢?一个因素是,这些国家的通货膨胀水平也很高,而且还有其他风险因素,加在一起比中国还高。

所以,不能简单下结论认为只要存在利差,就一定会导致资金流入,理论上可以这么说,但实际上不一定是那样,还有很多因素要考虑。

《财经》:上海自贸区相关配套金改支持政策已经公布,在资本账户开放、两率市场化领域的一些改革措施,将在上海自贸区内先行先试。而业界一直对防火墙的有效性问题有争论,而您也曾谈到金融具有外溢性的特点,那么在当前改革单点突破的情况下,如何规避相应的风险?

周小川:首先要理解这一点,上海自贸区的金融改革内容,是未来要在整体上推进实行的,上海是先行先试,摸索一下操作方面的经验,那么哪怕中间有一点套利的机会,只要后面的改革迅速跟上,抓紧时间快速推广,这些套利机会也就消失了。

我们也认识到商品贸易、服务贸易、金融交易各有不同特点。商品贸易基本是靠海关来管,出入商品能够检查,大体上管得住;服务贸易的管理比商品贸易难一些,不太好划界,有些服务通过网上就完成交易了;金融交易比较复杂,肯定是更难管理。但既然是搞试点,一方面不能不有所区分,另一方面也不能太繁琐,否则就不像是改革开放的试点了。

程度怎么掌握?要靠上海去摸索,央行是根据上海的申请给出一个大致的框架。从这一点来讲,也是在探索如何更好发挥地方的改革积极性。特别要认识到,金融改革并不是上海自贸区实验的最主要内容,金融改革主要是配合投资贸易自由化方面的改革,支持其进一步扩大对外开放。

发挥市场主体能动性

《财经》:发挥市场主体作用这一点,在这次《决定》中有所强调,您在多个场合也表示这一点非常重要,怎么理解?在金融改革中具体如何落实?

周小川:首先是企业自主权,这一改革已进行了30多年,但尚未百分之百到位,仍要坚持做到底。这次《决定》又突出了消费者的主权。在我国,消费者主权有一个逐步形成并被社会公众日益接受的过程。

过去,人们并不注意这个概念,消费者主权的意识也不太强。在过去计划经济时期,相当一部分商品和服务都是短缺的,需要配给,因此消费者并没有充分的自主权。

现在我国居民可自主选择到世界范围内的大多数国家和地区去旅游、购物、读书,现在如果再对这一权利加以过多限制,国内消费者会觉得难以接受。

但在20年前,一般居民出国很难,要单位审查、领导批准,很多人领不到因私护照。在当时的环境下,很少有人抱怨,去强调这是消费者主权问题,或者说消费者主权概念还没有成为一个普遍共识。

充分的消费者主权不仅体现在消费者可自主购买商品和服务,还应包括其他方面的自主选择权,例如,消费者是否进行储蓄以及选择哪一种储蓄产品;是否可以选择如何管理自己的养老金及医疗保险;除了国内的投资品,是否还可以选择到境外投资,等等。这些问题与多层次资本市场建设、与资本项目可兑换等都有直接的关联。

《财经》:能否具体谈谈消费者主权与发展多层次资本市场的关系?

周小川:随着经济金融的发展,储蓄的形式更加复杂多样,有短期、活期、定期等各种各样的存款类产品,有各种期限的理财产品,还可以选择债券、股票、基金等各种投资性资产。在自由选择储蓄产品方面,即使我国金融市场近年来获得了快速发展,但消费者主权也不太充分,因此还需要进一步加快发展多层次资本市场,让投资者有更多的选择。

可以预见的是,随着消费者主权概念的不断普及并深入人心,今后养老金、住房公积金等领域个人账户的管理也必然越来越强调消费者主权。在养老金全部由社会统筹的现收现付模式下,养老金个人账户由单位或国家代管,个人不用操心,到退休时领取即可。

今后要做实个人账户,建立社会统筹、个人账户,企业年金、职业年金,以及个人储蓄型商业保险类的三支柱养老保障体系,公众就会越来越关心其养老金的投资、增值问题,相应地也会越来越强调自主选择权。

类似地,今后住房公积金、个人医疗保险资金的管理也存在如何体现消费者主权的问题,为什么自己不能管理或选择性指定委托管理呢?现在有些政策松动和变通,但主要还是由有关部门统一代管,其管理的效果、效益如何,人们会越来越关注。

《财经》: 如何从尊重消费者主权的角度理解人民币资本项目可兑换?

周小川:如果国内投资的成本偏高、收益不尽如人意,投资者是否可以选择到国外投资?随着对消费者主权的尊重及落实,今后人们可能会像今天看待自己的储蓄选择权、出国旅游权一样,也希望可以在境内、境外自主选择投资品,并自主进行投资决策。

仔细阅读全会《决定》第(24)节有关确立企业和个人对外投资主体地位的内容,可以领会到,这实际上也是强调了消费者主权,明确允许个人走出去开展各种境外绿地投资、并购投资、证券投资和联合投资等并自担风险。

企业和个人要到境外进行投资,必然涉及到资本项目管制问题。经过多年改革,目前我国在资本项目可兑换方面取得了显著进展,尤其是在资金流入方面,除了少数领域保留了部分管制措施,总体上已比较容易,现在距离可兑换的差距主要体现在国内资金“走出去”相对比较困难,仍有较多管制。

进一步考察,在企业对外投资方面,除了金额超过一定标准的对外投资需要报发改委、商务部外,总体上障碍已不大了。目前对国内资金“走出去”的管制主要是针对居民对外投资。从资本项目7大类、40项具体内容看,目前有管制的内容包括个人对外投资领域的对外直接投资,对外股票、债权、衍生产品、基金投资等。在某些对外投资领域,企业可以做,但个人不行。

下一步,确立了个人作为对外投资主体就要求加快推进资本项目可兑换。这也体现了改革开放以来,消费者作为市场主体,其自主选择权不断扩大的客观趋势。

《财经》:最近,社会各界对资本项目可兑换是有争议的,一些学者从金融改革的顺序或从资本项目可兑换的利弊比较角度提出了一些建议,您怎么看?

周小川:实现资本项目可兑换既有收益也存在风险,因此也是一个利弊权衡的问题。资本项目可兑换究竟是利大于弊还是弊大于利?对此社会上有争议,讨论比较热烈。

我认为,也要从资源配置优化的高度来衡量资本项目可兑换的利弊。资源配置优化要求由市场决定要素价格,如果对市场供求作过多管制,价格形成就必然是扭曲的,资源配置也无从优化。

具体而言,如果人民币和美元、或者与其他国际货币间的交易过程受到诸多管制,可兑换程度不够,其所形成的汇率就不是完全反映市场供求关系的价格,在跨境资金的资源配置中也无法实现我们所期望的优化目标。

当然,实现资本项目可自由兑换确实会存在一定风险,为此《决定》也同时明确要在“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系”的条件下,加快实现人民币资本项目可兑换。这就是说,通过做好必要的准备工作,来防范可能发生的风险。同时,也在深入研究国际国内经验的基础上,点出了需关注的风险点。

《财经》:我们注意到,关于《决定》中金融改革的部分,您亲自撰写了一篇辅导报告,详细刻画了未来金融改革方向和诸多细节,也引起了极为广泛的社会关注。通过上面的访谈,我们隐约感觉到了金融改革的具体内容与《决定》所强调的三个核心范畴改革的内在逻辑关系,是不是这样?

周小川:金融改革与整个经济体制改革的逻辑是一致的。

金融改革首先强调金融要为实体经济服务,因此金融改革要在大的方面与经济体制改革相配合,保持一致。与经济体制改革相类似,金融改革也要特别突出强调市场的公平与充分竞争;也要理顺新的体制下政府和市场的分工;也要通过市场价格实现资源配置优化;也要落实企业和个人的自主权。

对照来看,全会《决定》关于金融体制改革的描述实际上主要就是围绕和反映这些内容展开的。

金融改革部分的第一段是说要扩大金融业的对内对外开放,放宽准入;也提到了要推进政策性金融机构改革和发展资本市场的内容。

第二段主要是明确提出要完善人民币汇率形成机制,加快推进利率市场化,加快实现人民币资本项目可兑换,这实际上就是强调要由市场价格来优化资金配置。

第三段主要是明确要求加强监管和风险管理,要落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制。这与市场经济体制的优胜劣汰原则都是一致的。

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