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存款保险成型-财新披露中国存款保险制度方案

来源:央行观察 日期:2013-12-09 10:36:56

央行观察按:本文来自《新世纪周刊》,它披露了中国存款保险制度的方案。辑录于此,仅供各位学习参考。

酝酿已达20年之久的存款保险实施在即。财新记者获悉,近期,央行已就最终方案向各商业银行高管征求意见,业界呼吁多年的存款保险制度有望于明年初推出。

知情人士透露,此次第四版最终方案,与2010年末央行上报的第三版方案并无太大调整,决策当局认为时机已经成熟。

2013年6月央行发布的《金融稳定报告》亦强调,“在存款保险制度缺失的条件下,国家实际上承担了隐形的担保责任,容易导致商业银行风险约束机制弱化,为追求高额利润而过度投机。”中国的银行业总资产已快速膨胀到140多万亿元,影子银行的泛滥、交叉金融领域的套利行为,已经使得中国金融体系发生了结构性变化,成为银行主导的高度复杂的金融体系,风险也不断积聚。

11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,涉及金融改革方面,“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”是主要议题之一。

存款保险制度,是指银行等存款类金融机构按照一定比例标准向特定机构缴纳一定保险金,当发生危机时,由存款保险机构通过资金援助等方式来保障其清偿能力的一项制度。这一机制也是保护金融消费者权益的措施之一,即一旦银行发生破产倒闭事件,存款人放在银行的存款也不会受到损失。

按照央行方案,中国存款保险按分步走的设想,先在央行下属的金融稳定局内设一个存款保险基金,并由其管理,而非作为实体的存款保险公司;待到未来条件成熟时,再设立完全独立的存款保险公司。存款保险机构的保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳。

保险方式为限额全保,即存款额50万元以下的账户全额保险,包括企业账户和个人账户。

财新记者获悉,基金初步规模每年约在100亿-150多亿元,这是按银行业税后利润1%-1.5%来匡算,“这是为了看机构的负担是否重,存款保险基金规模太小没意义;规模、范围太大,承担的责任就越大,机构和财政负担也会越大”。

银监会数据显示,今年前三季度,银行业净利润约1.12万亿元。据此推算,存保款保险基金规模约在110亿元。

银行更关注的是缴费费率。据财新记者了解,中国的存保基金缴费制度是风险差别费率机制,根据银行的存款基数上缴存款保险,不同银行的风险系数不同,费率大体在0.015%-0.02%之间。

一位央行人士坦承,存款保险机制一旦实施,首当其冲受到冲击的很有可能就是小农信社。据接近央行的人士透露,监管当局已批复同意按照央行的设计,将“农字头”银行全部纳入,即存款保险将覆盖所有存款类金融机构。

四报方案

国际货币基金组织(IMF)10月发表的《亚太地区经济展望》报告认为,中国的首要任务是推进金融改革,以防止风险进一步积累,主要步骤包括:放开存款利率,加强包括对影子银行等的金融监管,以及通过引入存款保险和针对濒临破产机构的正式处置机制,来解决广泛的“隐性担保”道德风险问题。

此前,由于各部委对其出台的时机和具体费率设定等核心内容尚需共识,存款保险制度一直处于徘徊状态,期间方案亦一改再改。

存款保险制度涉及银行业金融机构的市场化退出机制,即市场化风险补偿机制,机构的倒闭由市场埋单而不再是国家财政担保,这一制度亦是《金融机构破产条例》出台的先行条件。

建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制,明确金融机构经营失败时存款人的保护和损失分担机制,是实现存款利率市场化的坚实前提。这已成为业内共识,存款保险制度亦被认为是放开民营银行的先决条件。

近年,央行行长周小川已多次在公开场合表示,建立存款保险制度的条件已基本具备,要择机出台并组织实施。

周小川11月28日在《人民日报》发文称,加快建立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度,促进形成市场化的金融风险防范和处置机制。

他明确指出,存款保险制度要覆盖所有存款类金融机构,实行有限赔付和基于风险的差别费率机制,建立事前积累的基金,具备必要的信息收集与核查、早期纠正及风险处置等基本职责,与现有金融稳定机制有机衔接,及时防范和化解金融风险,维护金融稳定。

周小川亦在前述撰文中指出,完善金融机构市场化退出机制。通过明确金融机构经营失败时的退出规则,包括风险补偿和分担机制,加强对存款人的保护,有效防止银行挤兑。进一步厘清政府和市场的边界,加强市场约束,防范道德风险,从根本上防止金融体系风险的累积。

1997年底,央行成立了存款保险制度研究课题组,至今已15年之久。2007年初,第三次全国金融工作会议决定推行存款保险制度,央行重启对存款保险方案的调研,并计划择机推出;未料2008年底席卷全球的金融危机,使得这一计划再次推迟——由于全球金融市场不稳定,“高层担心如果突然把国家承担的隐形全额担保改为存款保险制度的限额担保,会引起公众恐慌;从谨慎出发,存款保险制度的推出暂时搁置。”一位知情人士透露。

2009年9月央行第二次上报存款保险方案之时,银监会曾以农信社仍处于深化改革之中,可能会受到较大冲击为由,对存款保险制度推出的时机持保留意见。

2010年初,国务院决意加快建立存款保险制度,由央行牵头制定详细方案。2010年末,央行第三次上报存款保险方案,由于决策当局觉得时机不成熟,一直未予批复。

2012年1月初召开的第四次全国金融工作会议再次提出:“要抓紧研究完善存款保险制度方案,择机出台并组织实施。”当年,该方案的设计在央行内部,亦由条法司过渡到央行下属的金融稳定局。

随着中国式存款保险制度方案的推进,争议由存款保险是否具有监管权、放在哪个部门之下的制度设计,转变为对具体问题的担忧。大银行原本对参与存款保险制度积极性不高,但在财务状况好转后,对是否参与则无所谓。监管当局深感棘手的是,像农信社这样数量众多、问题重重、尚未完成改革进程和财务重组的存款类机构,加入存款保险制度后,会不会出现后遗症。

“农字头”行全纳入

据接近央行的人士透露,监管当局已批复同意按照央行的设计,将“农字头”银行全部纳入,包括所有农信社、农商行、农合行、村镇银行,存款保险覆盖所有存款类金融机构。考虑到中小银行对于缴纳费率高、成本加大的担心,存款保险制度针对相对实力孱弱的“农字头”银行及小银行,比如农信社,会考虑适当的政策倾斜,最初几年会免交或减免保费。

目前,银行业改革已经基本完成,加入存款保险制度并无难度,惟余全国5000多家农信社,虽然近年已取得了较大改革成果,但无论是资本充足率、拨备覆盖率、不良贷款率或是风险控制水平、法人治理结构,仍问题重重。

此前,存款保险制度是否将农信社纳入?是全部纳入、还是分类分步纳入?一旦存款保险制度推出能否使风险平稳过渡,如何权衡利弊,央行和银监会曾有争议。

农村合作金融机构包括5000多家农信社、200多家已改制农村商业银行和农村合作银行,总体各项贷款余额、总资产等数据与四大国有商业银行中的农行相近。但与此形成鲜明对比的是,农村合作金融机构整体孱弱的资本实力、较弱的风险管控能力,其中运营相对稳健的“好”农信社不到总量的十分之一。

农信社机构数量多、差异大的特点,银监会构建了分类监管体系,在统一监管标准和实施资产五级分类的基础上,实施分类监管区别对待。按照进度指标考核,把农信社分为好、中、差三大类,比如好的一类标准是不良贷款率在5%之内,各项监管指标达到银行业通行的评级标准二级,评级指标包括资产质量、管理、盈利能力、流动性、不良贷款率五个指标。

对于农信社来说,这一门槛已相当高。目前经营状况较好的农信社有几百家,大部分在东部的江浙地区。

银监会人士认为,存款保险一般宜于面向健康的金融机构,而改革尚未完成的农信社,是否全部进入存款保险,需要考量,“一旦实施存款保险,难免引起波动”。

央行认为,如只把少部分的“好”的农信社纳入存款保险机制,可能产生逆向激励。因为一些资不抵债的农信社仍然在吸收公众存款,问题机构可以在不付出存款保险基金、资本充足率和拨备严重不足的“零成本”下,实际享受着隐形的国家担保。

接近监管当局的一位分析人士表示,不应建立价格的双轨制。实践证明,中国计划经济时期遗留下的价格双轨制,已造成了要素价格改革不到位等重重难题,而且再统一制度又要蹉跎经年,“存款保险制度一定不能重复老路”。

“这个制度是为了让该退出市场的机构倒掉,但是不要连片倒、集中倒,尽可能让倒掉的时间延长,风险平稳过渡,比如三五年倒掉一批;那么这个制度就起到警示作用,剩下没倒的机构就老实了,否则应该退出市场的没退出市场,才会扭曲市场秩序。”一位央行人士认为。

这位人士亦坦承, “一些小的经营不善、濒临破产的农信社很可能会倒闭,就可以动用存款保险机制来处置,这不可避免。”

其实,高风险农信社的处置一直很棘手。2005年,银监会依法撤销了青海省格尔木市区八家严重违规经营、资不抵债、救助无望的高风险农信社。这是新中国成立后首次集体撤销农信社事件。2007年6月,银监会再次行政撤销已经存在52年的新疆哈密市四家农村信用社,这些信用社同样是因特大经济案件造成严重资不抵债,原网点被哈密市城市信用社接管。

“从这几起行政关闭农信社的经验来看,退出成本极大,包括社会稳定、系统影响、专项资产清收等等。对存款类金融机构的退出不得不谨慎,”银监会有关人士如此感慨,“存款保险机制的出台或可对高风险农信社的退出及成本的平衡有一个平稳机制。”

中国人民银行原副行长、中国金融会计学会会长马德伦此前在上海召开的“第十届中国国际金融论坛”上表示,存款保险制度将会为民营和小型金融机构与大型金融机构竞争创造公平的环境,增强社会对民营和小型金融机构的信心。

美国联邦存款保险公司(FDIC)前总裁拜尔在接受财新记者采访时曾表示,对于中国而言,存款保险制度有三个好处。

首先,它可以帮助增加对中小企业和农村地区的信贷供给。在有存款保险制度的前提下,储户可更放心地到小型金融机构存钱,中小金融机构从而可以得到更好地发展,有更多存款可用于给中小企业放贷。后者便不需要依赖偏向国企、大企业、政府等大客户的大型金融机构。其次,帮助储户理解哪些存款是被政府担保的,哪些不是。制度可以被设计为,让储户假设所有存进大型银行的存款都被保护,或是只有其中一部分被保护;对小型金融机构也作相应的说明。再有,一旦有了这样一个明确阐明存款保险条件的制度,储户将能够更好地理解其存款行为所对应的风险。

限额全保

存款保险制度设定的主要内容包括运营主体、监管权力、投保方式、投保标的、费率、最高限额等方面。

此前存款保险制度的争议之一是设机构还是设基金。财新记者获悉,最终方案是先设立存款保险基金,性质类似社保基金、保险保障基金、证监会的投资者保护基金。“设立在金融稳定局,也是因为存款保险属于金融稳定的一个工具。”前述知情人士透露。

存款保险的限额保险上限为50万元的存款账户,包括企业账户和个人账户。按照央行的摸底调研结果,50万元存款保险限额可以覆盖的账户数目占99%以上,存款额50万元存款以下的账户存款总额占全部存款的比重在90%以上。

至于是否会发生存款搬家,小银行的客户把存款搬到大银行的情形,前述接近央行人士表示,“小银行存款搬家的可能性是有的,但是影响不大;央行的摸底调查显示,没必要担忧。因为大量账户的存款都是小额账户,只有很少的一部分大额存款都在大行。”

马德伦在前述场合亦介绍说,存款保险制度将引导公众对其要存款的银行之风险做判断,超过一定限额的存款户会考虑把自己的存款分成若干份,分别存到不同的银行。

存款保险的费率,国际上一般分为单一费率和基于风险调整的差别费率两种。单一费率是按照统一费率征收保险费用;风险差别费率则是按照银行的真实风险水平征收不同的保险费用。差别费率可以有效解决风险激励扭曲问题,目前,美国、德国等很多国家和地区已逐渐采取风险差别费率制度。

“大行对费率的争议比较大,因为大行存款基数高,即使税率比例低,缴费总额也高。大行的缴费比例会酌情降低。总的来说,还是大行做贡献,补贴小行,这是半强制性。”前述接近央行人士透露。

广东金融学院院长陆磊认为,存款保险制度其实是关系改革成败的核心金融基础设施建设之一。建立存款保险制度,似乎是为了让中小存款类金融组织能破产。但在市场伦理上,对小型金融组织应保护,对大型金融组织应限制。中小银行非但不应破产,反而对其发展初期应加以保护。存款保险机制的目的不是把本来不多不大的社区性金融组织置于高成本(缴纳高保费)、高破产概率(因为面对大银行的非对称竞争)的境地。相反,存款保险机制在于通过事前的“体检”,让银行明白自己的状况,并防患于未然。

他表示,在机制设计上,十八届三中全会提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”,遵循此思路,不妨把国有银行部分上缴利润划拨为存款保障基金,以豁免中小银行或未来的“民营银行”保费。

世界上大多数国家的保险费率低于0.1%,平均为0.05%,不会增加银行太多成本。以0.05%费率计算,2012年末中国本外币存款余额94.29万亿元,那么缴纳的保险费约为470亿元,2012年商业银行的全年累计实现净利润1.24万亿元。470亿元保险费占商业银行利润的比重约为3.8%,总体来看影响较小。

护航利率市场化

从国际经验看,利率市场化过程中将出现存贷款利率从上升到回落、实际利率由负变正、存贷利差的收窄、存款利率向货币市场利率的靠拢、金融机构出现经营困难甚至倒闭等现象。中国正加速推进利率市场化,存款保险制度被认为是下一步存款利率市场化的先决条件。

央行前述人士亦坦承,利率市场化进程中,存款上限不敢大幅度放开,也是担心会对银行冲击太大,加速小银行的倒闭。目前各家银行存款利率上浮10%的上限基本都用足了,眼下接近年末,银行存款大战加剧,余额宝也加入收益率竞争大战,各家银行理财产品的收益率都已飙升到5%以上。银行负债成本不断增加,挤压利差空间。

业内人士认为,最终导致部分定价能力差的银行受到显著冲击,乃至面临退出的风险。预计国有银行和城商行受利率市场化冲击较小,多数股份制银行的存款成本将承受较大压力。“由此,存款保险制度的建立也显得格外迫切。”前述央行人士强调。

东莞银行金融分析师陈龙认为,一旦存款保险制度推出,市场将会认识到在商业银行存款也是有风险的。如果市场认为商业银行的风险管理不当和从事业务的风险超出了普通存款保险承受的范围,那么挤兑风潮将使部分商业银行面临着流动性风险,并可能引发系统性或者区域性的金融风险。

“当出现挤兑风险时,有一个机构接管,风险处置和存款保险基金的使用及破产是相连的;现在的银行资产处置更多基于非破产手段,比如收购兼并、过桥银行、公开救助,而破产是最后的一个手段;有了存保基金之后,就可以允许银行倒闭,然后以现有手段处置它,不一定走破产清算的道路。美国亦如此。”前述央行人士称。

国际上的存款保险制度主要有三种类型:一是“单一付款箱型”,只负责赔付储户的存款,以英国为代表;二是“风险最小化型”,除负责赔付,还具备对银行的重组甚至监管等广泛的功能,以美国为代表;三是“中间型”,其功能介于前两者之间,以日本为代表。中国的存款保险制度更接近于美国。

拜尔亦告诉财新记者,存款保险机制的另一个作用,是通过存款保险制度的运营主体,来建立对各大银行可能出现问题的一整套应对机制。由存款保险机构负责对问题银行开展重组、接管和清算,是FDIC所具有的处置权(resolution power),也是FDIC在2008年金融危机中被有效实践的。

FDIC担保各大银行一定限额内的债务,此举避免了类似大萧条时期银行挤兑的再次发生。2008年的金融危机中,美国400多家银行机构相继倒闭,但FDIC的存在,避免了储户遭受严重损失,延续了该机构1934年运作以来的良好记录。拜尔力主把破产银行出售给健康银行,而非简单地破产清算,这一处置机制也让储户未因银行倒闭而遭遇服务中断。

拜尔因此在2009年被《时代》周刊评选为全球最具影响力的100人之一,颁奖词是她自己最引以为傲的“小人物的守护者”(the little guy’s protector in chief)。危机后,拜尔领导了“多德-弗兰克法案”在FDIC的实施,把FDIC的处置权限拓展到了系统重要性银行。FDIC正在成为美国金融监管架构内,防范系统性风险越来越重要的一环。

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