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普惠金融的中国潜在风险:国开行的商业化改制或是误入歧途

来源:新世纪 日期:2013-12-16 10:30:34

在开放竞争的金融体系下,自由金融市场可实现高效率的配置资本,从而促进就业、投资、消费与贸易,推动经济增长,符合最佳的公共利益。但自由金融市场可能失效的一个领域,是一些社会阶层或群体难以得到基本的金融服务, 从而可能造成或加剧收入差距。因此,十八届三中全会的《决定》提出了发展普惠金融的目标。

发展普惠金融,就是最大限度地扩大金融服务覆盖面,提高金融产品在GDP与总人口中的渗透率,增加融资可获得性,确保绝大多数公众能够在较低的成本水平上享受到基本的金融支持,从而有助于减少贫困、增加就业、缩小收入差距、保障社会公平。

如果能够按照《决定》明确指出的,允许私营资本平等地进入金融业,发设新型中小银行包括社区银行等金融服务机构,显著增加金融机构的数量和网点布局,增加金融产品的多元化,无疑对普惠金融大有裨益。同样,互联网金融可以利用大规模的网络交易平台,以及在标准化金融产品上所享有的信息,分销与交易成本优势,也能在相当大的程度上促进普惠金融的发展。

然而,无论政策与技术进步怎样支持普惠金融发展,鉴于金融活动固有的信息不对称、道德风险、逆向选择、信用记录缺失以及不存在合适抵押担保品等一系列障碍,总有一部分群体客观上难以从营利性的金融机构,以足够低的成本、获得必要的金融服务。

发展普惠金融的一个潜在风险,是把其作为一个公共政策目标强加于营利性金融机构,特别是国有控股参股的银行。要求农行或工行这样营利性的银行承担普惠金融义务或履行相关公共政策,实质上是再次把政策性金融与商业性金融混淆,其代价是牺牲了金融体系配置资本的效率,增加了金融机构的不良资产风险,威胁了金融的稳定性,最终难以实现预期的公共政策目标。

发展普惠金融,政策性金融机构是最自然最合理的机构载体。自上世纪90年代政策性银行设立以来,国开行、进出口行与农发行在支持长期基础建设、推动城镇化、保障粮食收购储备、促进国际贸易与海外投资特别是与新兴市场的经贸合作上,发挥了不可取代的作用,客观上保证了国有大行在某种程度上的商业化经营地位,避免了此前中国金融体系商业信贷与政策性贷款混同而导致的巨大不良资产后遗症。

除了发挥现有功能,三大政策性银行在普惠金融领域大有可为,可以集体或各自承担一些中西部经济落后贫困地区的补贴开发性融资,包括城市基础设施、农村水利灌溉、交通电力设施、基本教育、医疗卫生、环境与资源保护以及对中小企业发展的信贷支持等。

政策性与营利性金融机构都应遵循宏观货币政策指引,并接受适当的审慎金融监管。但是, 针对政策性和营利性金融机构应引入不同的评估考核标准体系。营利性金融机构的考核指标主要是财务指标,考核者主要是银行股东和债券持有者,责任人是金融机构的董事会与管理层。但政策性银行的考核指标主要是公共政策目标的达到情况,具体项目规划与执行的质量,实现的社会效益,对发展普惠金融的贡献等,责任人是金融机构的董事会与管理层,考核者是政府当局如财政部和国家审计署等。

令人担忧的是,目前关系到政府与市场的一项关键性金融改革的思路显得自相矛盾。一方面,国有资本继续不合理地主导控制着营利性金融业,比如商业银行的国有控股参股比例高达70%以上。另一方面,普惠金融奇缺,政府却试图把商业性原则引入到政策性金融机构的改革设计之中。

显然,在营利性金融领域国有股权比例过高,导致了政企关系模糊,行政官僚文化盛行,扭曲了经营激励制度,干扰了正常公司治理与商业化经营。尤其是对于私营资本的排斥,削弱了金融市场的平等竞争与充分竞争,长远上将影响金融机构经营业绩与效率,加剧系统性金融风险。

同样,政策性金融机构担负了重要的公共政策功能,这些机构的资产方因受政策因素驱动,资产回报面临极大的不确定性,同时负债方缺少稳定可靠的存款资金来源,主要依赖主权信用担保的长期债券融资,因此不宜于彻底走商业化经营之路。近年来对于国开行实行的商业化改制,可能是误入歧途,一个非常可能的后果是导致类似于美国两房机构的“两不像”,产生严重的利益冲突,道德风险与市场竞争扭曲。

因此,为了落实十八届三中全会精神,完善金融市场体系,处理政府与市场关系的一个重大金融改革课题,就是让国有资本有序退出营利性金融机构,而通过保留、加强、改善政策性金融机构,更好地实现普惠金融服务等合理的公共政策目标。

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